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Existe desigualdade entre funcionários públicos e privados?

Por Quê? Economês em bom português

13 de dezembro de 2017

A CONVERSA: No ajuste das contas públicas, devemos diminuir a diferença salarial entre servidores públicos e trabalhadores de setor privado? Ou devemos manter os benefícios da carreira pública, para atrair os melhores? 

NOSSA OPINIÃO: Tornar o sistema mais justo é fundamental, embora se deva fazer os ajustes com cuidado.

Reza a lenda que o Brasil é o país dos concursos. Entre as razões principais pelas quais os brasileiros dão muito valor aos concursos estariam os altos salários e a estabilidade que o emprego público provê. Fomos atrás dos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios, de 2014, feita pelo IBGE, e apresentamos abaixo o que encontramos. O texto está dividido em várias partes – leia até o final.

Quanto paga, em média, cada setor?

O gráfico abaixo mostra que a disparidade entre os rendimentos dos setores privado e público é considerável:

Enquanto o trabalhador na iniciativa privada (com ou sem carteira assinada) recebe, em média, R$1.538, na esfera pública a remuneração média é de R$2.556. Ou seja, a média do setor público é 66% maior que a média do setor privado.

Por faixa de renda, qual a proporção de funcionários públicos e privados?

Também é possível identificar, dentro de cada faixa de renda per capita do Brasil (definidas pelo IBGE), qual é a proporção entre os trabalhadores privados e públicos. O gráfico a seguir mostra essa distribuição:

Nas faixas com menores salários, pouco mais de 85% dos trabalhadores são do setor privado. Conforme vamos subindo os olhos para as maiores rendas do Brasil, aumenta a proporção de funcionários públicos. Na maior faixa de renda, com mais de 5 salários,aproximadamente 45% dos brasileiros estão empregados na máquina pública. Por que isso acontece?

A qualificação explicaria a diferença entre os salários?

Uma primeira hipótese que explica a disparidade de renda entre os setores: trabalhadores do setor público são, em geral, mais bem qualificados (medido aqui por mais anos de estudo) e, portanto, têm salários maiores. Será?

Isso de fato é verdade. O gráfico abaixo mostra isso: o setor público tem uma presença muito maior de funcionários mais escolarizados. Se você tem ensino superior, há 50% de chance de trabalhar para o Estado.

Podemos comparar os salários por níveis educacionais, então. Se eles forem iguais, podemos esquecer essa história de diferença entre público e privado.
O que o gráfico abaixo revela, no entanto, é que para os grupos fundamental completo, médio completo e superior completo, a diferença é positiva para o lado dos funcionários públicos. Testes estatísticos rejeitam a possibilidade de as médias serem iguais. O que isso mostra? Que a educação, sozinha, não explica essas diferenças.

Você pode estar estranhando esses números. Como assim existe uma diferença tão grande , de R$1.000,00 ou 66%, entre os salários do setor público e o privado, se aparentemente as diferenças por educação são tão menores? A questão é a concentração de pessoas de acordo com cada grupo educacional. A presença de funcionários públicos é relativamente maior entre as pessoas com “superior completo”, como dissemos anteriormente.

Quem trabalha mais tempo, em média?

Na maioria dos países, é comum o salário ser pago de acordo com as horas trabalhadas. Não é o caso do Brasil, onde o salário é pago em uma base mensal. Dessa forma, ao compararmos apenas o salário dos setores, ignoramos uma informação: a quantidade de horas trabalhadas. Percebemos uma diferença: os trabalhadores do setor privado trabalham, em média, 5,6 horas a mais.

A partir desses dados, podemos calcular um salário/hora médio para cada setor, de maneira a obter uma medida salarial de acordo com a carga horária:

Privado

Público

Média de salário (mês)

R$1538

R$2555

Média de horas (semana)

41,8

36,2

Média salário/hora

R$8,57/hora

R$16,46/hora

Aqui, multipliquei as horas na semana por 30/7 para obter horas mensais de trabalho, para aí dividir o salário mensal.

Considerando o número de horas trabalhadas, os salários do setor público são 92% maiores que no setor privado.

E para uma mesma profissão? Há diferenças?

Há quem argumente que o setor público oferece a oportunidade de profissões únicas e sem equivalente com as do setor privado, e uma comparação direta ignora esse fato. Afinal, é monopólio do Estado a Justiça – não há juízes no setor privado. Agências reguladoras também são exclusivamente estatais, não havendo empregos desse tipo no setor privado. Usando a mesma PNAD, podemos comparar a diferença de salários entre uma mesma profissão: os professores da rede pública e privada, considerando os ensinos básico, fundamental e médio.

Vemos que mesmo em profissões que são exatamente iguais, há diferenças consideráveis para o setor público, dessa vez na ordem de 19,5%.

O que explica tanta diferença?

Agora, vamos entrar mais a fundo na discussão: o que define o salário de uma pessoa?

Uma grande literatura econômica se desenvolveu para tentar estimar quais os fatores que influenciam os salários. Em primeiro lugar,  ele depende da produtividade. Se você consegue produzir mais bens ou serviços, será mais recompensado pelo seu trabalho. É claro que o nível de capital humano (isso é, a qualificação), normalmente medido pela escolaridade, influi nessa questão.  Além disso, quanto mais tempo um trabalhador permanece em um emprego, mais experiente ele se torna – e portanto mais produtivo.

Então, podemos fazer um exercício. Usando métodos estatísticos um pouco mais refinados (mas longe de perfeitos), podemos tentar estimar quanto da diferença entre o setor público e o setor privado não é explicada por diferenças entre fatores tradicionalmente relacionados aos salários.

Como assim? Imagine que escolhemos duas pessoas em situação exatamente igual em determinadas dimensões. Especificamente, elas receberam a mesma educação (em números de anos de estudo), têm a mesma experiência e a mesma idade;  pertencem à mesma etnia, são do mesmo gênero, o mesmo estado conjugal, a mesma filiação sindical e trabalham no mesmo estado.

Agora, vamos supor que, apesar de serem iguais nessas dimensões, uma delas é empregada do setor público e a outra é empregada do setor privado. Se houver uma diferença salarial entre elas, então há um “prêmio” em pertencer ao setor público que não pode ser explicado pela educação, experiência, idade, demografia, etc…

Usando os dados da PNAD e fazendo esse exercício estatístico, descobrimos que 24% da diferença de salário entre o setor público e o privado não pode ser explicada pelos fatores acima mencionados. Importante notar que, se dividirmos entre as esferas, não há tal diferença para o setor público municipal, por exemplo, mas ela é bem forte para os setores estaduais e federal.

Qual a explicação então?

Uma primeira explicação é que certas pessoas têm um atributo natural, uma “habilidade” inata que as torna mais produtivas e que esse fator não consegue ser medido simplesmente olhando para a educação, experiência e etc. E essas pessoas, naturalmente mais habilidosas, acabam entrando no setor público por alguma razão.

Outra explicação vem da economia política: ela nos diz que grupos pequenos e bem organizados (como funcionários públicos) exercem mais pressão que grupos grandes e pouco organizados. Assim, em reajustes salariais, os funcionários públicos conseguem melhores condições.

A título de ilustração, podemos ver como os salários dos dois setores se alteraram desde o início da atual crise brasileira (2º trimestre de 2014), até o final de 2016. Enquanto o setor privado teve seu rendimento reduzido em 1,4%, o setor público obteve ganhos de 4,2%. Veja só:

Ou seja, enquanto empregados do setor privado perderam rendimentos médios com a crise, o setor público conseguiu obter aumentos.
Mas, novamente, não podemos esquecer que algumas profissões são monopólio do Estado – como aquelas ligadas à Justiça. Dessa forma, é difícil compará-las com o setor privado. Talvez seja mais adequada uma comparação internacional.
Para isso, o gráfico abaixo mostra a despesa do Poder Judiciário como porcentagem do PIB. Foi extraído do trabalho “O Custo da Justiça no Brasil”, e podemos ver que o Brasil gasta impressionantes 1,3% do PIB apenas com o Poder Judiciário, sem contar o Poder Legislativo, que também tem altos privilégios. A comparação com países mais ricos talvez não seja a melhor, mas mesmo se olharmos para nossos vizinhos Chile,Venezuela, Colômbia e Argentina, percebemos que gastamos demais.

Fonte: Luciano da Ros, “O Custo da Justiça no Brasil”

E a estabilidade? É mensurável?

Podemos mensurar a estabilidade do setor público pelo número de anos que cada pessoa está no atual emprego. Em média, os trabalhadores ocupados do setor privado estão na vaga atual há pouco mais de 4 anos; os do setor público, há pouco mais de 10 anos. Utilizou-se o número de anos completos, ignorando os meses, para a construção das médias:

Existem diferenças dentro do setor público?

Nessa discussão toda, precisamos falar sobre as diferenças dentro do setor público. Sim, há muitas. Um bom começo é analisar os salários dos trabalhadores por cada esfera da nossa Federação – os empregados municipais, estaduais e federais:

Além disso, há funcionários públicos que seguem a CLT e há aqueles chamados de estatutários, que normalmente são os funcionários de atividades que são monopólios do Estado (Magistratura, Ministério Público, Tribunal de Contas, Advocacia Pública, Defensoria Pública, Polícia, etc). Os celetistas ocupam empregos públicos, e os estatutários, cargos públicos. Normalmente, os cargos públicos exigem maior qualificação e seus salários médios são maiores:

Há diferenças salariais também entre as diversas carreiras possíveis da esfera pública. Vamos analisar aqui três delas: professores do ensino básico, fundamental ou médio; dirigentes do poder público e legisladores; e magistrados, promotores e defensores públicos. Gostaríamos também de analisar os policiais militares e os fiscais da Receita Federal – infelizmente, a PNAD não cobriu nenhuma dessas duas classes. Por isso, usamos o piso salarial dessas categorias.

Conclusão

Salários no setor público são significativamente mais elevados do que setor público, mesmo depois de levar em conta várias dimensões que diferenciam esses dois tipos de trabalhador. Remunerações elevadas e estabilidade atraem para a carreira pública profissionais qualificados, que ajudam a melhorar a qualidade do serviço público. Por outro lado, a conta não é pequena: salários de servidores compõem uma fração considerável da despesa do governo.

Uma parte importante do ajuste fiscal de longo prazo passará pela redução dos gastos com funcionalismo. Além de contribuir para arrumar as contas públicas, a redução da diferença entre setor público e privado pode ajudar a diminuir a desigualdade em nosso país.

Isso deve ser feito com cuidado. A redução do prêmio salarial pode diminuir a atratividade do setor público, principalmente para os melhores potenciais funcionários.

Uma forma de contornar esse problema é reduzir o salário de entrada, e aumentar o crescimento da remuneração ao longo do tempo – sendo esse crescimento atrelado a desempenho do servidor. Isso pode garantir que trabalhadores produtivos ainda optem pelo setor público, além de prover incentivos à produtividade – o que pode ajudar a melhorar a qualidade do serviço público.

*

Colaboração de João Pugliese, economista e mestrando em Economia pela FGV

 

 

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